بازگشت به لیست اقدامات مقابله‌ای در کنار سلب مسئولیت FATF از خود!

• اقدامات مقابله‌ای FATF، روابط بانکی رسمی ایران را هدف قرار می‌دهد و این در حالی است که این روابط به دلیل تحریم‌های بانکی آمریکا شدت محدود است. در نتیجه، با وجود تحریم‌های بانکی، ورود ایران به لیست سیاه FATF تاثیری بر تعاملات بانکی ایران ندارد.

: در اجلاس اخیر کارگروه ویژه اقدام مالی- FATF– که طی روزهای 19-21 ماه فوریه 2020- 30 بهمن تا 2 اسفند 98- در پاریس برگزار شد این کارگروه اعلام داشت که تعلیق ایران از لیست اقدامات مقابله‌ای را خاتمه بخشیده است تا به این ترتیب ایران مجدداً در میان کشورهایی قرار گیرد که اقدامات مقابله‌ای (counter-measures) علیه آن اجرا می‌شود. در این نوشتار بیانیه کارگروه ویژه اقدام مالی را به شکل ریزتر مورد بررسی قرار می‌دهیم اما ابتدا باید وقایعی که پیش از این رخ داده را از نظر بگذرانیم تا کم و کیف بیانیه اخیر کارگروه ویژه اقدام مالی بیش از پیش روشن شود.

نگاهی گذرا به آن‌چه در گذشته رخ داده است

2-  در خرداد 1395 وزارت خارجه و وزارت اقتصاد، بدون هماهنگی و یا اخذ مجوز از مجلس و یا از شورایعالی امنیت ملی، اقدام به توافق نامه با”گروه ویژه اقدام مالیFATF” (که برنامه کنترل مالی و انجام خود تحریمی در ایران است)، نمودند.در این توافق نامه بین المللی، ایران متعهد و موظف شد 41 مورد دستورات گروه مذکور را که در قالب”برنامه اقدامAction Plan” پذیرفته بود، در زمان بندی های مشخص، به اجرا در آورد.

3- اما مطالبات 41 FATF چه سرنوشتی داشته است؟ دولت‌مردان به عنوان مسئول پیگیری و اجرای FATF به سوال جواب داده‌اند؛ چنان‌که حسین قریبی دستیار وزیر امور خارجه و مسئول پرونده FATF در وزارت خانه در مهر ماه سال 1397 در ای باره می‌گوید:

« برنامه اقدام ایران 41 آیتم دارد. دولت از بهار 1395 شروع به اجرای این 41 مورد کرد که خیلی هم مشکل بود… در فاصله 18 ماه، 37 مورد که صرفا فنی بودند و با بانک مرکزی، وزارت خارجه، بیمه ها، گمرکات، وزارت اقتصاد، نهادهای نظارتی و دیگران ارتباط داشتند انجام و گزارش اقدامات مثبت به گروه ارزیابی FATF ارسال شد.

در نهایت چهار موضوع هم در حیطه اختیارات قوه مقننه بود. دو قانون ما باید اصلاح می شدند چون از نظر خود ما هم اشکالات جدی داشتند. مثلا در قانون مبارزه با پول شویی مجازات متناسب پیش بینی نشده بود. قانون مبارزه با تروریسم هم نواقصی داشت که باید رفع و استانداردسازی می شد. همچنین با توجه به این که عضو مجموعه ای از کنوانسیون های بین المللی بودیم تنها باید به دو کنوانسیون پالرمو و کنوانسیون مبارزه با تامین مالی تروریسم ملحق می شدیم. این چهار مورد به مهلت زمانی ما نرسید و عملا تنها همان 37 مورد را اجرا کرده بودیم.»

پس طبق گفته دولت مردان تا سال گذشته از 41 مورد خواسته FATF، 37 مورد آن اجرایی شده است و تنها لوایح 4 گانه باقی ماندند که دو مورد آن قوانین داخلی بودند که باید اصلاح میشدند و دو مورد دیگر کنوانسیون های خارجی بودند که باید به تصویب و اجرا میرسیدند.

4- یکی از قوانینی که باید مورد بازبینی و اصلاح قرار می‌گرفت قانون مبارزه با پولشویی بود که در بهمن ماه سال 1386 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. این لایحه ابتدا چندین بار بین مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان دست به دست شد و نهایتاً در 19/07/1397 به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام پس از بررسی‌های صورت گرفته در 15/10/1397 به این قانون را تصویب کرد و در تاریخ 29/10/1397 برای طی مراحل قانونی توسط مجمع ابلاغ شد. این قانون هم اکنون توسط دولت دوازدهم اجرایی می‌شود و تمام خواسته‌های FATF نیز در آن عملیاتی شده است چنانکه حتی در ماده 1 آئین نامه اجرایی قانون مبارزه با پولشویی «فهرست تحریمی» مورد پذیرش کشور را علاوه بر فهرست مصوب شورای عالی امنیت ملی، قطعنامه 1373 شورای امنیت سازمان ملل متحد قرار داده است. پس از میان دو قانونی داخلی تکلیف یک مورد آن مشخص شده و به طور کامل اصلاح شده است.

5- قانون داخلی دیگری که طبق خواسته FATF باید مورد بازبینی و اصلاح قرار می‌گرفت قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم است که 22 اسفند سال 1394 به تصویب مجلس رسید. در بند 8 برنامه اقدام از ایران خواسته شده بود تا قانون مبارزه با تامین مالی تروریسم را اصلاح و تبصره 2 این ماده را حذف نماید. دولت نیز در تاریخ 29 آبان سال 1396،  لایحه اصلاح این قانون را به مجلس ارسال نمود و مجلس نیز آن را تصویب کرد و پس از تائید شورای نگهبان در 20 مرداد 1397 جهت اجرا به دولت ارسال شد. بنابراین این قانون داخلی نیز اصلاح شده است که با احتساب آن تاکنون 39 خواسته کارگروه اقدام مالی اجرایی شده است.

6- دو تعهد دیگر باقی مانده برای ایران تصویب و اجرای دو کنوانسیون مبارزه با جرایم سازمان‌یافته فراملی موسوم به پالرمو وکنوانسیون بین المللی مقابله با تامین مالی تروریسم” یا CFT است. این دوکنوانسیون هرچند که به صورت شکلی تصویب نشده‌اند اما دقت بیشتر نشان میدهد که دولت این کنوانسیون‌ها را نیز اجرا میکند چرا که درواقع در دو قانون داخلی که پیشتر به آن اشاره شد، مقررات وضع شده در پالرمو و CFT تبدیل به قانون داخلی شده و درحال اجرا شدن است. ساده‌تر اینکه این دوقانون درواقع ورژن‌های ایرانی دو کنوانسیون خارجی‌اند. لذا باوجود آنکه پالرمو و CFT به شکل تشریفاتی و شکلی تصویب نشده‌اند اما به شکل ماهوی عملیاتی شده‌اند که نشان از اجرا شدن دوخواسته دیگر FATF دارند. پس روشن است که از لحاظ ماهوی تمامی 41 خواسته کارگروه اقدام از ایران عملیاتی شده است. در واقع این اقدام همانند مدل پروتکل الحاقی در برجام است که توسط کشورهای اروپایی پیشتر نسبت به ایران اعمال شده است. در همین راستا باوجود اجرای پروتکل الحاقی توسط ایران اما این پروتکل هنوز به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسیده است. اجرای پروتکل نیز توسط آژانس بین‌المللی انرژی اتمی نظارت می‌شود.

بیانیه فوریه 2020؛ از زیاده خواهی FATF تا انفعال مذاکره‌کنندگان

7- باوجود اجرای 41 مورد از خواسته‌های FATF توسط دولت دوازدهم، این کارگروه در بیانیه پایانی اجلاس خود در فوریه 2020 اعلام کرده است که به علت آن‌که ایران دو معاهده پالرمو و CFT را تبدیل به قانون نکرده بنابراین تعلیق ایران از لیست کشورهایی که اقدامات مقابله‌ای علیه آن‌ها صورت می‌گیرد خاتمه می‌یابد. در همین راستا در بیانیه‌ این کارگروه می‌خوانیم:

Now, given Iran’s failure to enact the Palermo and Terrorist Financing Conventions in line with the FATF Standards, the FATF fully lifts the suspension of counter-measures and calls on its members and urges all jurisdictions to apply effective counter-measures, in line with Recommendation 19.[2]

8- برخلاف ادعاهای اغراق‌آمیزی که بازگشت ایران به لیست اقدامات مقابله‌ای را دارای اثرات و پیامدهای بی ‌حد و حصر اقتصادی برای کشور می‌دانند باید این نکته را در نظر داشت که به علت وضع تحریم‌های ثانویه آمریکا علیه ایران، عملاً این اقدام FATF اثرات قابل توجهی نخواهد داشت چرا که ایالات متحده آمریکا سنگین‌ترین تحریم‌های طول تاریخ را علیه ایران اعمال کرده و در این بین اقدام FATF حکم قطره کوچکی دربرابر دریای تحریم‌ها است! دریایی که به علت مقاومت‌های صورت گرفته نتوانسته خللی در مسیر جمهوری اسلامی ایران ایجاد کند.

9- اما نکته‌ای که نباید از آن غافل ماند گام رو به جلوی FATF است که از یکسو نشان از زیاده‌خواهی این نهاد دارد و از سوی دیگر نشان از کم‌کاری وزارت خارجه و سایر مذاکره کنندگان دولتی دارد؛ در همین راستا FATF  در بیانیه‌های هشدار آمیز قبلی خود علیه ایران اعلام می‌کرد که در صورت عدم تبدیل دو معاهده پالرمو و CFT  به قانون، تعلیق ایران از لیست اقدامات مقابله‌ای را خاتمه خواهد بخشید. برای نمونه در بیانیه 18 اکتبر 2019 – نشست قبلی این کارگروه- FATF آمده است:

If before February 2020, Iran does not enact the Palermo and Terrorist Financing Conventions in line with the FATF Standards, then the FATF will fully lift the suspension of counter-measures and call on its members and urge all jurisdictions to apply effective counter-measures, in line with recommendation 19.

در واقع FATF  در این بیانیه و نظیر آن در گذشته دو کفه ترازو را این‌گونه ترسیم می‌کرد: قانون‌گذاری معاهدات پالرمو و CFT  در برابر تعلیق از لیست اقدامات مقابله‌ای یا عکس آن که یعنی: عدم قانون‌گذاری معاهدات پالرمو و CFT دربرابر خاتمه تعلیق از لیست اقدامات مقابله‌ای.

اما در بیانیه 21 فوریه 2020 FATF گامی رو به جلو نهاده مدعی شده حتی اگر ایران این دو معاهده را نیز تبدیل به قانون نماید مشخص نیست که آیا تعلیق ایران را از سر خواهد گرفت و یا نه؛ بلکه FATF صرفاً گام‌های بعدی را تصمیم‌گیری– و نه حتی اقدام!- خواهد کرد که ممکن است– در این‌جا هم صرفاً امکان است و سخن قطعی نمی‌گوید- شامل تعلیق اقدامات مقابله‌ای باشد!

در همین راستا در بیانیه فوریه 2020 این کارگروه می‌خوانیم:

If Iran ratifies the Palermo and Terrorist Financing Conventions, in line with the FATF standards, the FATF will decide on next steps, including whether to suspend countermeasures.  

در حالی که اگر این کارگروه بنا داشت مبتنی بر روال قبلی خود اقدام نماید، باید اعلام می‌کرد که در صورت قانون‌گذاری معاهدات پالرمو و CFT ، تعلیق ایران از لیست اقدام مقابله‌ای مجدداً صورت خواهد پذیرفت؛ اما FATF این اقدام را به اما و اگر واگذار کرده است و از خود سلب مسئولیت کرده است.

10- این زیاده‌خواهی FATF در مقابل این سوال را ایجاد می‌کند که اساساً تیم مذاکره‌کننده وزارت خارجه حاضر در جلسه مشغول به انجام چه کاری بوده که حتی قادر به جلوگیری از این اقدام نیز نبوده است! حداقل‌ترین انتظار از تیم مذاکره کننده وزارت خارجه این بود که از  FATF بخواهد که خاتمه تعلیق ایران از لیست اقدامات مقابله‌ای مبتنی بر بیانیه‌های قبلی این کارگروه صورت گیرد اما تیم ایرانی از به ثمر رساندن این خواسته نیز ناتوان بوده است؛ به این معنی که تنها متن همان بیانیه‌های قبلی کارگروه ویژه اقدام مالی در این اجلاس تکرار شود؛ در واقع تیم وزارت امور خارجه نه‌تنها باید در مذاکرات خود این تقاضا را از FATF می‌کرد بلکه از کشورهای دیگری چون چین و روسیه نیز می‌خواست تا به مطالبه این تقاضا بپردازند. اما در نتیجه این انفعال ایران نه‌تنها به لیست اقدامات مقابله‌ای بازگشته است بلکه حتی مشخص نیست که اگر دولت از این به بعد مو به مو خواسته‌های FATF را نیز اجرایی کند چه سرنوشتی در انتظار ایران  خواهد بود! آیا این ناتوانی‌ها دلیل مشخصی برای ناکارآمدی تیم‌مذاکره کننده نیست و ضرورت تغییر آن را به دنبال نخواهد داشت؟!

11- جدای از ناکارآمدی تیم مذاکره کننده وزارت خارجه دولت دوازدهم، نباید از این نکته غافل شد که اقدام اخیر FATF عملا مهر تائیدی بر سیاسی‌بودن این نهاد دارد؛ چنان‌که وضعیت ایران حتی پس از اجرای 41 درخواست FATF با قبل از آن هیچ تفاوتی نکرده است! ایران قبل‌تر نیز در لیست اقدامات مقابله‌ای قرار داشت و هم‌اکنون نیز قرار دارد فقط با این تفاوت که هم‌اکنون با تعهد و غیرقانونی دولت تکلیف و مسئولیت اضافی برای کشور ایجاد شده است. در واقع هم‌اکنون ایران باید هر چهارماه در اجلاس FATF حاضر شود و علی رغم حضور در لیست اقدامات مقابله‌ای نسبت به عملکرد خود نسبت به این کارگروه پاسخ‌گو باشد و شاهد دخالت‌های نابجای آن باشد. با این شرایط به نظر می‌رسد که خروج از این نهاد باید در دستور کار دولت قرار بگیرد. مجلس جدید نیز می‌توان این موضوع در دستور کار خود قرار دهد تا عیار انقلابی‌ بودن و قوی‌ بودن آن مشخص شود!